美麗灣省思:環保經發注定對立?

（圖／取自網路）

很少有一個政策，像環境影響評估一樣，被一方視為天使，一方視為惡魔，冰與火，毫無妥協。

十月二十八日，行政法院認定台東美麗灣度假村BOT案先施工後環評，二度撤銷台東縣政府給的環評決議。除非重做環評或再上訴，否則美麗灣十二億元的投資，必須拆除。「改變，就從拆了美麗灣開始，」律師詹順貴說。美麗灣是企業用巧門規避事先環評的惡例。更指標的案件是，投資金額超過九千億元的國光石化。國光石化分別在二○○五年、二○○八年民進黨、國民黨執政時，都名列行政院重大投資。卻在開了無數環評會議後，因為爭議太大，馬總統表態反對，大股東中油撤資，整個投資案胎死腹中。

國光石化的股東之一長春石化，後來搬到新加坡裕廊島石化專區設廠，前後只花了四個月。「新加坡人口密集、又是白海豚的棲息地，但政府出錢填海造陸、海水淡化、辦石化專業的訓練學校，因為他們政策堅定，要做亞洲的石化基地，」陳寶郎說。

至於台灣，國光石化投資中止，不用再擔心台灣的溫室氣體排放爆量，中華白海豚也不用轉彎了，只是隨著明年五輕關廠、二○一八年高雄大社工業區石化廠商面臨遷廠，政府喊出朝高值化發展的石化產業要蓋在哪？「不是說做不到（環境影響評估），而是這時間拖得太長，」前經濟部長張家祝說。

1. 環評拖太久，商機稍縱即逝

根據最新的法院見解，有爭議的案件在一階環評時，若是採取「有條件式通過」，最後通常會被法院撤銷環評結論。只要對環境有「重大影響之虞」，就需進行「二階環評」。

根據統計，環評審查時間平均大約半年。但自二○○五年第六屆環評委員開始，時間拉長到一年。而這只是在環保機關的審查時間，還不包括來來回回、退掉重來的書件往返補件。「三、五年通過（環評）很正常，」工業局副局長連錦漳直言。

二○○八年到一三年底，進入二階環評的案子預計投資金額超過一．二兆元，幾乎是台灣年投資額的一半。

即使憲法明訂「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧」，環評是不是影響企業的投資意願，甚至卡住了台灣經濟發展的疑慮，始終存在。

2. 失控的環評會議

最早的範疇界定會議，陳寶郎就被要求針對「海岸地形」、「中華白海豚」、「水源供給」、「溫室氣體」，以及「健康風險評估」，廣泛蒐集專案小組與當地居民、相關團體的意見，共計三百多項。

例如，被要求做濁水溪百年水量研究，甚至被要求做一六六二年鄭成功來台以來的海岸歷史資料，以評估填海造陸會不會影響台灣本島的海岸線。

因為每個議題都涉及評估的工程模式，國光石化前前後後召開了五次專案小組初審會、十七場專家會議。陳寶郎回憶，因為是世紀大案，場子上常見立委、環保團體發表意見，全程網路直播，外頭還會有抗議者。

他認為，這對環評委員造成很大的壓力，因為一旦跟環團態度不一，就很容易被攻擊。審查會到後來，國光石化這一方根本找不到願意出面的專家學者。

陳寶郎說，壓死國光石化的最後一根稻草，就是「健康風險評估」的爭議。陳寶郎雇請的工程專家採用美國慣用的電腦模型，環保團體則引用台灣學者自己發明的電腦模型，其結論差距頗大。又經過媒體大肆報導，中研院院士也跳入連署反對。「說實話，到現在我也不知道誰對，」陳寶郎直言，「因為專家會議並沒有先談定，用哪一套預測模式。」

但是，政府通過了重大建設決策，才來做環評，「對居民而言，是先射箭再畫靶，」立委田秋堇認為，百姓沒有資源，只能先懷疑、先反對，人民提出的質疑再多，政府和開發單位都有責任好好回應。

激化開發者與環保團體的，其實是台灣的制度。

台灣的「環評法」抄自美國。一九七○年，美國創設環評制度，帶動了日後全球預防性環境法令的立法。美國的環評是政府進行開發決策時，不能逃避的「參考」程序。與經濟利益、民生、社會文化等各種因素，同樣是整體考量時需要被評估的其中一環。只是到了台灣，「當時立法院擔心，核發開發許可的目的事業主管機關，不會客觀考慮環境因素，所以把環評制度，抽到環保單位審查，」環保署綜合計劃處處長葉俊宏說明。

3. 制度設計　激化對立

環境評估由環保機關「集中審查」，再加上環評大會的「否決權」，使得「環境決策」從整體決策中抽離出來。「『經濟發展』跟『環境保護』因此被放在兩個極端去做考慮，」葉俊宏說。「又怕這麼小的環保署做審查，其他機關會不理它，最後就給它環評沒通過就不能開發的『否決權』，」引進環評制度的台大法律系教授葉俊榮，解釋當時的時空背景，造就了台灣獨步全球的環評制度。

至高無上的否決權，「就像是給小孩子一把關刀，」葉俊榮形容，讓環評會得以否決複雜的開發決策，讓「開發」與「環境」站上天平的兩端，只見「對立」，不見「對話」。專長環境經濟的中央研究院院士蕭代基認為，「其實是缺點，」反而造成「不敢做決定」的顧慮。不像美國，發投資與營業許可執照的政府機關，也必須評估環境。葉俊宏形容，台灣的目的事業主管機關就只扮演類似「郵差」的角色，工作就是把環說書轉送到環保機關。

「他們讓開發單位矇著頭去做，環評也花了那麼多錢，才提到環保署來，結果發現那個區位是一個非常差的地方，各個部會都不會贊成。這不是白花錢，也浪費時間嗎？」葉俊宏舉某開礦申請案為例，涉及林班地（依天然地形分劃而成的永久性森林區劃單位）解編，農委會有顧忌，開發者後來才知道。最後的戰場就是環評大會。

一次又一次的對立，也激化了彼此的不信任感。環境爭議的戰線延燒到司法體系，讓問題更顯棘手。自三年前，法院撤銷中科三期環評之後，法院就成為環團的延伸戰場。例如，淡北道路、北投纜車、中科三期、四期、桃科二期等，人民不服就提起訴訟，許多環評結果被法院撤銷。

「不是單純看到案子被停掉才是勝利，」葉俊榮提醒大家重新思考環評的用意，「沒有那麼笨的，專門弄一個制度來讓經濟受損。」在經濟成長的焦慮，與環境保護的永續兩端擺盪，如何找到平衡？

【101創業大小事／整理報導】

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